José Luis Oreiro. Economista da UNB e especialista em contas públicas diz que é urgente que União afrouxe regra fiscal para permitir retomada dos investimentos e, dessa forma, reativar economia
O governo federal corre o risco de paralisar as suas atividades e os serviços públicos em 2021, ano em que a margem para reduzir a despesa discricionária (onde a União tem liberdade para cortar) deve se fechar, provocando um descumprimento do teto de gastos. É o que pensa o economista José Luis Oreiro, professor adjunto do departamento de economia da Universidade de Brasília (UnB). Na entrevista a seguir, ele aponta como o Brasil pode reverter esse cenário.
Os investimentos públicos devem chegar a R$ 19 bilhões em 2020, uma forte queda em relação a 2014. (R$ 99 bilhões). Para onde essa situação nos levará?
A expressiva redução do investimento público ocorrida a partir de 2015 é uma das causas principais tanto da severidade da recessão de 2014-2016, como do ritmo lento de recuperação da economia brasileira, a partir do primeiro trimestre de 2017. Entre todos os componentes da despesa primária da União, o investimento é aquele que possui o maior efeito multiplicador sobre o nível de atividade econômica. Porém, a estratégia de ajuste fiscal implementada por Joaquim Levy em 2015, e continuada por Henrique Meireles e Paulo Guedes, tem sido baseada na contenção do ritmo de crescimento das despesas primárias (que excluem os juros da dívida) por intermédio da contínua redução das despesas discricionárias (que incluem os investimentos, por exemplo), ao invés de priorizar a redução da despesa com os encargos financeiros da dívida pública, por meio de uma redução rápida da taxa básica de juros.
Essa forma de ajuste fiscal, em um cenário em que a demanda privada (consumo e investimento) apresenta um baixo dinamismo – devido ao desemprego elevado, grande capacidade ociosa e alto endividamento das empresas e famílias – traz como consequência uma limitação da capacidade das empresas de aumentarem a sua produção e o nível de empregabilidade, perpetuando, assim, uma situação de desemprego e subutilização da capacidade produtiva.
O que fazer então para o investimento voltar?
Para recuperar o investimento é necessário rever as regras fiscais vigentes no País. Atualmente, temos três regras que definem objetivos para a política fiscal que não são passíveis de serem obtidos simultaneamente. Essas normas são: a regra de ouro, que exige que o governo só pode se endividar para pagar despesas de capital; a regra de resultado primário, a qual define um resultado primário para o governo central; e a regra do teto de gastos, que define um valor máximo para a despesa primária da União. Veja que essas regras têm por objetivo controlar a composição do gasto primário (a regra de ouro), o tamanho do gasto primário (o teto dos gastos) e a diferença entre o gasto primário e a receita do governo.
O problema é que, em um ambiente com a economia em crise, existe um conflito entre esses objetivos. Quando o PIB se contrai, como ocorreu no período 2014-2016, a receita tributária se reduz, o que piora o resultado primário. Para cumprir a meta de primário, o governo então reduz o investimento público, dado que ele não dispõe de instrumentos para reduzir a despesa obrigatória, a qual cresce de forma autônoma a um ritmo de aproximadamente 3% ao ano, devido a uma série de mecanismos, muitos dos quais são normas constitucionais. A contração do investimento público, contudo, acentua a queda do PIB e, dessa forma, reforça a queda da arrecadação de impostos.
A combinação de queda de arrecadação tributária com redução da despesa de capital leva ao descumprimento da regra de ouro. Em suma, o arcabouço institucional das regras fiscais existentes atualmente no Brasil faz com que qualquer tentativa de ajuste fiscal tenha um viés contra o investimento público. Isso precisa ser mudado.
Aumentar os investimentos públicos hoje poderia descontrolar as despesas?
Não, basta você coordenar o aumento do investimento com uma redução da taxa de juros Selic, o que diminuiria os gastos com os serviços da dívida.
E que acha da possibilidade do fim da regra de ouro?
A regra de ouro precisa ser eliminada pelo fato de que o governo não dispõe de instrumentos para cumpri-la. Isso porque a forma mais direta para o governo cumprir a regra de ouro é por intermédio da redução das despesas correntes, o que não é possível, pois a maior parte delas é de natureza obrigatória como, por exemplo, as despesas previdenciárias e com os salários do funcionalismo público.
Durante o governo Temer (2016-2017), a solução encontrada foi aumentar as receitas de capital com a devolução dos empréstimos do Tesouro ao BNDES e com os ganhos de capital sobre as reservas internacionais. Em 2019, essa solução não foi suficiente para “tapar o buraco” da regra de ouro, obrigando o governo a pedir ao Congresso Nacional um “crédito suplementar”, que nada mais é do que uma simples autorização para realizar gastos correntes numa magnitude maior do que a receita tributária, não havendo nenhuma concessão de crédito nessa operação.
O cumprimento da regra de ouro em 2017 e 2018 exigiu, portanto, uma redução do crédito do BNDES para o financiamento do investimento, o que certamente contribuiu para a queda do investimento do setor privado, reduzindo o ritmo de recuperação da economia a partir de 2017. Como as despesas primárias ainda estão abaixo do teto, segue-se que o esmagamento do investimento público após 2015 não se deveu ao teto de gastos, mas resultou do fato de que a regra de resultado primário impõe uma política fiscal eminentemente pró-cíclica, ou seja, obriga o governo a reduzir os gastos (de investimento) quando a economia se contraí. Um completo “nonsense” (situação sem sentido).
Como você avalia o encaminhamento que o governo vem dando a essa situação?
A equipe econômica do governo, apoiada por alguns economistas, converteram-se em defensores entusiastas do liquidacionismo e acham que a solução é reduzir as despesas obrigatórias, cortando os salários dos servidores públicos e reajustando os benefícios previdenciários a um ritmo menor do que a taxa de inflação. É a fórmula do ajuste fiscal perpétuo ou da “política econômica enxuga gelo”: se o ajuste fiscal feito até agora não conseguiu resolver o desequilíbrio fiscal é porque o ajuste ainda não foi da magnitude suficiente. O resultado disso será apenas uma nova rodada de contração da demanda agregada, a qual poderá levar a uma nova recessão, levando o País para o desastre econômico e social.
Quais os problemas que você vê hoje no teto de gastos?
O problema maior da regra do teto é que a mesma é uma norma constitucional que não possui cláusula de escape, ao contrário da regra de resultado primário, a qual é definida na LDO [Lei de Diretrizes Orçamentárias] e, portanto, factível de ser mudada pelo Congresso a qualquer momento, ou da regra de ouro que permite que o Congresso autorize o governo a descumprir a mesma.
Mantido o ritmo de crescimento das despesas obrigatórias e dado que o espaço para a redução das despesas discricionárias se esgota em 2019 ou 2020; segue-se que o cumprimento do teto de gastos será inviável em 2021, o que irá impor um shutdown (fechamento) do governo com a interrupção dos serviços públicos fundamentais para a população. Será um caos social de proporções comparáveis à Queda do Império Romano!
Qual é a saída então?
O teto precisa ser flexibilizado. Em primeiro lugar é necessário permitir que as despesas primárias do governo apresentem um crescimento real no mínimo igual ao crescimento da população, atualmente em torno de 0,8% ao ano. Em segundo lugar, é necessário estabelecer uma cláusula de escape que permita a adoção de uma política fiscal anti-cíclica nos períodos em que o crescimento estiver muito baixo, por exemplo, abaixo de 1% em termos anualizados. Em terceiro lugar, é necessário retirar o investimento público do teto de gastos, ou seja, é preciso redefinir o teto de forma a limitar apenas o crescimento das despesas correntes, pois não faz sentido limitar o crescimento do investimento público, ainda mais no contexto de um país que precisa desesperadamente de recuperar sua infraestrutura para crescer de forma sustentada.
